經濟日報智庫圓桌:實施個人養(yǎng)老金制度正逢其時

十四五規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系。4月21日，國務院辦公廳印發(fā)《關于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，至此，我國已初步構建起以基本養(yǎng)老保險為基礎、以企業(yè)(職業(yè))年金為補充、與個人儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險相銜接的三支柱養(yǎng)老保險體系。本期邀請有關專家進行探討。

主持人

經濟日報社理論部主任、研究員 徐向梅

保障高質量的老年生活

主持人：目前我國養(yǎng)老保險市場發(fā)展狀況如何？個人養(yǎng)老金與基本養(yǎng)老保險有何不同，意義何在？

賈江（人力資源和社會保障部養(yǎng)老保險司副司長）：養(yǎng)老保險作為社會保障的重要組成部分，是保障和改善民生、維護社會公平、增進人民福祉的重要制度保障。黨中央、國務院歷來高度重視養(yǎng)老保險制度建設，特別是黨的十八大以來，養(yǎng)老保險體系建設進入快車道，突出養(yǎng)老保險制度改革的系統性、整體性和協同性，進一步建設功能更加完備的多層次養(yǎng)老保險體系。

我國多層次養(yǎng)老保險體系有三個支柱。

第一支柱是基本養(yǎng)老保險，建立了城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民兩大基本養(yǎng)老保險制度，發(fā)展較為完善，保障能力持續(xù)增強，發(fā)揮了保基本、兜底線功能，起到了經濟社會安全網、調節(jié)器、減震器作用。截至目前，基本養(yǎng)老保險參保人數10.3億人，其中領取待遇人數3億人，基金累計結余6萬多億元，織就世界上最大的基本養(yǎng)老保險保障網。

第二支柱是企業(yè)年金和職業(yè)年金，由國家制定政策，單位自主建立、市場投資運營、政府綜合監(jiān)管。截至目前，參加企業(yè)年金和職業(yè)年金的職工7200萬人，積累基金4.5萬億元，基礎較好、運行規(guī)范。

第三支柱是個人儲蓄性養(yǎng)老保險和商業(yè)養(yǎng)老保險，此前沒有制度安排，是我國多層次養(yǎng)老保險體系的短板。第三支柱內容廣泛，其中有國家政策支持的部分稱為個人養(yǎng)老金。2021年底，中央深改委通過《關于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），今年4月《意見》印發(fā)，在中國境內參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的勞動者，可以參加個人養(yǎng)老金制度，參加人每年繳納個人養(yǎng)老金的上限為12000元。

個人養(yǎng)老金制度的實施，是完善多層次養(yǎng)老保險體系的重要舉措，保障更有質量的老年生活。個人養(yǎng)老金是政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的補充養(yǎng)老保險制度。個人養(yǎng)老金與基本養(yǎng)老保險在制度模式、功能作用、責任主體、風險程度等方面大不相同，體現為六個特色。

一是賬戶制。個人養(yǎng)老金采取個人賬戶制度模式，以個人賬戶為載體，實賬積累，體現個人權益歸屬。對參加人來講，賬戶以兩個形式出現：一個是個人養(yǎng)老金賬戶，由參加人在個人養(yǎng)老金信息管理服務平臺建立，具有唯一性，記錄個人的全流程信息，是參加個人養(yǎng)老金制度、享受稅收優(yōu)惠政策的基礎；另一個是個人養(yǎng)老金資金賬戶，在符合規(guī)定的商業(yè)銀行開立或者指定，用于繳費、歸集收益等，兩個形式的賬戶一一對應。

二是自主性。與國家強制實施的基本養(yǎng)老保險不同，個人養(yǎng)老金完全由個人自愿選擇參加。繳費由個人承擔，在繳費上限內自主選擇額度，自主開立資金賬戶，資金完全積累，自主投資，領取方式也由自己決定，體現出完全的個人責任。

三是市場性。個人繳費全部歸集到個人養(yǎng)老金資金賬戶，實行市場化運營，風險完全由個人承擔，待遇多少取決于個人賬戶資金的積累額。參加人自主選擇符合規(guī)定的銀行理財、儲蓄存款、商業(yè)養(yǎng)老保險、公募基金等金融產品，充分發(fā)揮市場作用進行投資運營。

四是補充性。基本養(yǎng)老保險實現保基本，個人養(yǎng)老金與第二支柱企業(yè)（職業(yè)）年金都是補充養(yǎng)老性質，是對基本養(yǎng)老保險的補充。

五是政府政策支持。主要體現在國家制定稅收優(yōu)惠政策，鼓勵符合條件的人員參加，引導長期領取。

六是統一信息平臺。人社部組織建設統一的個人養(yǎng)老金信息管理服務平臺，個人養(yǎng)老金賬戶就在這個平臺上開立，統一的平臺為人們不分地域、戶籍參加提供了支撐。

個人養(yǎng)老金本質屬性是儲蓄

主持人：個人養(yǎng)老金制度將給個人、金融機構和金融市場帶來怎樣變化？

鄭秉文（中國社會科學院世界社保研究中心主任）：個人養(yǎng)老金的本質屬性是儲蓄，但與普通的個人銀行儲蓄相比有三點不同之處：一是鎖定退休日，一般不能提前支取；二是有稅收政策支持，鼓勵個人和家庭成員建立個人賬戶；三是增值保值的資產配置和投資，由個人進行決策并由個人承擔市場風險。因此，個人養(yǎng)老金是預籌式、利滾利、持續(xù)滯留在資本市場幾十年的長期資金。

換言之，建立第三支柱個人養(yǎng)老金制度越早、繳費上限越高、覆蓋率越大，它所帶來的長期資金規(guī)模就越大。例如，美國第三支柱個人退休賬戶建立于1974年，2020年的覆蓋率為20%，賬戶資產規(guī)模為12.2萬億美元，占其GDP的58%，相當于美國股市市值30%。

日前，各方關注已久的個人養(yǎng)老金制度正式出臺，這將有助于個人養(yǎng)老金制度與資本市場的互動，有助于發(fā)展多層次資本市場。

為資本市場提供長期資金。中國資本市場的長期資金渠道窄，規(guī)模小。例如，資管新規(guī)的實施一方面可促進銀行理財等產品期限拉長，但另一方面也對長期資金規(guī)模的供給帶來挑戰(zhàn)，在過渡期內，銀行理財產品發(fā)行數量降幅明顯。個人養(yǎng)老金制度可為資本市場提供長期穩(wěn)定的資金來源，完善金融供給側結構性改革。

提高資本市場機構投資者比重。長期以來，A股市場是散戶主導的市場，雖然近幾年來，機構投資者的市場行為正在明顯引導市場發(fā)展趨勢，但散戶比重及其換手率高、操作性強、暴漲暴跌的市場特征還明顯存在。個人養(yǎng)老金賬戶禁止投資個股，只能購買合格養(yǎng)老金產品，可促進發(fā)展和擴大機構投資者比重，有利于市場穩(wěn)定。

提高資本市場的養(yǎng)老金比重。我國養(yǎng)老金資產占GDP比重大大低于發(fā)達國家，養(yǎng)老金占資本市場比重很低，即使按照養(yǎng)老金資產配置中股票占比平均25%的高倉位水平來估算，養(yǎng)老金在股市市值中僅占1%至2%，而世界平均水平是20%，經合組織國家平均是24%，養(yǎng)老金七強高達28%。個人養(yǎng)老金制度的建立，可相應提高資本市場養(yǎng)老金比重。

優(yōu)化儲蓄結構和穩(wěn)定儲蓄率。個人養(yǎng)老金的本質是儲蓄，對家庭儲蓄具有一定的替代效應，我國始終是全球各國儲蓄率最高的國家之一，不僅具備建立個人養(yǎng)老金的條件，而且其替代效應可使普通銀行儲蓄部分轉化為養(yǎng)老金賬戶的長期資金。此外，在過去十幾年里，由于消費習慣和觀念的轉變以及90后消費份額的提升，儲蓄率從54%下降到目前46%左右，個人養(yǎng)老金可在一定程度上起到穩(wěn)定儲蓄率進而穩(wěn)定投資率的作用。

提高直接融資比重。我國社會融資體制長期以來以間接融資為主，社會融資存量中直接融資大約占30%，在增量中占比更低，僅為個位數。因此，經濟發(fā)展具有明顯的債權資金驅動特征，債權規(guī)模高于資本和股本的規(guī)模，股本金赤字和泛債務化在經濟循環(huán)中較為突出，這是企業(yè)杠桿率高的主要原因之一。個人養(yǎng)老金是重要的股權資金和股本來源，可緩解股本金短缺的現象。

促進市場潛力轉化為新的業(yè)態(tài)。由于本土在岸長期股權資本缺位，在經濟全球化和技術創(chuàng)新過程中，新的技術與商業(yè)模式首先吸引周期長、風險承受力高的離岸長期股權資本，逐漸流入本土市場并助推中國巨大的市場潛力轉化為新業(yè)態(tài)。建立個人養(yǎng)老金制度之后，本土在岸長期股權資本多了一個重要源頭，對市場潛力轉化為新業(yè)態(tài)和推動技術創(chuàng)新有益。

織密織牢養(yǎng)老保障安全網

主持人：個人養(yǎng)老金制度將選擇部分城市先試行1年，再逐步推開，在這個過程中可能遇到哪些問題？如何推動我國養(yǎng)老保障網越織越密、越織越牢？

金維剛（中國社會保障學會副會長、浙江大學國家制度研究院副院長）：國家出臺有關建立個人養(yǎng)老金制度的政策，與應對人口老齡化有關，通過構建多層次、多支柱的養(yǎng)老保障體系，有利于增加養(yǎng)老金的來源渠道，提高退休人員或其他老年居民的養(yǎng)老保障水平。建立個人養(yǎng)老金制度，與國家建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收支狀況沒有直接關系。2021年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入6萬億元，支出5.65萬億元，年末累計結存達5.18萬億元。由此可見，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總體上收大于支，能夠確保退休人員養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。

個人養(yǎng)老金制度在試行和推廣過程中，可能遇到以下問題：

一是如果稅收優(yōu)惠政策仍延續(xù)2018年個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點的政策，可能導致個人養(yǎng)老金制度的參與率較低。由于我國現行的個人所得稅起征點是月收入5000元，目前全國月收入在5000元以上的較高收入及以上群體約有7000多萬人，盡管現有已參加各種基本養(yǎng)老保險的10.3億人符合建立個人養(yǎng)老金賬戶的資格，但大多數人實際上享受不到有關稅收優(yōu)惠政策所帶來的實惠，從而會影響參與這項制度的積極性。

二是政策規(guī)定參加人每年繳納個人養(yǎng)老金的上限是12000元，相當于平均每月計入個人養(yǎng)老金賬戶的資金只有1000元，每月暫不繳納的稅金大約200多元。在未來從個人養(yǎng)老金賬戶領取養(yǎng)老金時，仍需要按照相關稅收政策規(guī)定的稅率繳納個人所得稅，這對許多人來說激勵作用不大。

三是由于提供開設或指定個人養(yǎng)老金資金賬戶的各家商業(yè)銀行所能代理營銷的個人養(yǎng)老金投資產品，只是有關金融機構提供的各種金融產品中的一部分，因此在一定程度上限制了個人選擇投資產品的范圍。

四是個人養(yǎng)老金實行市場化的投資運營，由個人自主選擇投資品種，自負盈虧，存在一定風險。

今后，在促進我國養(yǎng)老保障體系建設方面，除了加緊推動個人養(yǎng)老金發(fā)展外，還應進一步深化養(yǎng)老保障制度改革，健全和完善養(yǎng)老保障體系，織密織牢養(yǎng)老保障安全網。為此，建議采取以下措施：

第一，不斷完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統籌的運行機制，健全基金預算管理，合理界定中央與地方責任關系，形成合理的責任分擔機制。

第二，優(yōu)化城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險籌資和待遇調整機制，適當改進基礎養(yǎng)老金計發(fā)辦法。適當提高領取基本養(yǎng)老金最低繳費年限，做實繳費基數，優(yōu)化繳費激勵機制。

第三，適時出臺漸進式延長法定退休年齡政策措施，適當引入彈性退休機制，允許個人有一定的選擇權，通過運用經濟杠桿適度引導和調節(jié)個人的退休意愿和行為，穩(wěn)步推進實施延長法定退休年齡的政策措施。

第四，推進城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度改革，完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險籌資機制，逐步提高最低繳費檔次標準，進一步提高個人繳費水平，合理制定養(yǎng)老保險待遇確定和基礎養(yǎng)老金正常調整機制。

第五，提高企業(yè)年金覆蓋率。通過采取加大稅收優(yōu)惠政策力度、探索引入自動加入機制、適當降低準入門檻等措施，大力促進企業(yè)年金在更多的企業(yè)建立。

為應對我國人口老齡化對養(yǎng)老保障等方面帶來的壓力，早在2000年國務院就決定設立全國社會保障基金，作為專門用于人口老齡化的國家儲備基金。同時，成立全國社會保障基金理事會負責管理全國社會保障基金。目前，全國社會保障基金資產總額已超3萬億元。此外，國家將劃轉部分國有資本作為全國社會保障基金的一個重要來源，可依法通過按照一定比例劃轉國有資本的方式，為全國社會保障基金持續(xù)提供可觀的資金來源。全國社會保障基金和國有資本不斷做大做強，將為我國基本養(yǎng)老保險基金提供堅強后盾。