建設多支柱養老保險,促進制度可持續發展

2021年12月17日，中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過了《關于推動個人養老金發展的意見》（以下簡稱《意見》），確定了個人養老金的發展方向，并提出了一系列要求。這是我國加快構建養老保險制度新發展格局的重要標志。2月21日國務院印發的《十四五國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》要求商業養老保險、商業健康保險快速發展，大力發展企業年金、職業年金，提高企業年金覆蓋率，促進和規范發展第三支柱養老保險，推動個人養老金發展。在此背景下，本文對加快我國多支柱養老保險體系建設的相關問題進行探討。

應加快發展商業養老保險

（一）人口老齡化要求建設基金積累制養老保險。我國人口老齡化程度在快速加深。根據第七次全國人口普查數據，2020年我國60歲及以上人口占18.7%，65歲及以上人口占13.5%，在十四五期間進入中度老齡化階段。按照當前的發展趨勢，我國65歲及以上人口的占比可能在2035年達到20%，屆時，我國將進入超老齡化階段。

老齡化對我國現行養老保險制度造成的收支壓力不斷增大。對基于現收現付制的公共養老保險體系，其財務充足性取決于幾類因素：交費水平、交費時間、養老基金投資收益率、財政補貼等收入因素；待遇水平、由退休年齡和預期壽命決定的待遇領取時間等支出因素。人口老齡化會直接增加養老保險待遇的累計領取時間，也會降低養老基金的投資收益率，還可能由于勞動年齡人口絕對數的減少而降低交費水平。《意見》指出發展多層次、多支柱養老保險體系，是積極應對人口老齡化、實現養老保險制度可持續發展的重要舉措。

我國的商業養老金儲備可計算為第二支柱養老保險資產和第三支柱養老保險的資產之和。當前，我國商業養老金的積累規模和積累深度（定義為商業養老金與GDP之比）均低于大多數發達國家，而商業養老金積累深度與國內生產總值（GDP）規模之間有正相關關系，因此，我國商業養老金儲備水平與大國地位相比有一定的差距。

（二）積累商業養老金意義重大。從公共經濟和社會保障的原理及國際實踐看，在一國養老金體系的資產中，商業養老金是主要構成部分。社會福利好的國家其商業養老金積累深度通常較高，例如，商業養老金積累深度超過100%的國家包括丹麥、荷蘭、冰島、加拿大、瑞士、澳大利亞、美國、英國等。因此，在全面建成小康社會后的新時期，在提高社會保障程度和發展福利社會的過程中，我國商業養老金可以優先著力發展。

養老保險制度的資金積累也是國家經濟治理的重要內容。養老保險負債是國家一大隱形債務負擔，如果沒有形成與之匹配的資產，國家的資產負債狀況就會遭受負面影響。例如，僅因為考慮了養老保險問題，日本和德國政府的凈資產就由正轉負。從部分國家的養老保險支出與GDP之比（見表）可以看出，商業養老金積累狀況好的國家在應對養老保險問題上更為從容。

我國在實現2035年遠景目標——基本實現社會主義現代化過程中，老齡化是需要關注的一個關鍵變量。除沖擊養老保險制度之外，老齡化對經濟社會還有多種深遠影響，一是勞動年齡人口的占比甚至絕對數都在下降，直接創造財富的人數在減少。二是老齡化降低了全社會的儲蓄率，不利于促進投資。如果經濟體沒有從外部借入資金的話，老齡社會中的長期投資效率會降低，并且由于全社會的消費需求小于商品生產，通貨膨脹率將上升。三是老齡社會中發展養老、醫療、保健、護理、休閑等產業的迫切性增強。針對這些問題，加快積累商業養老金均能起到積極的應對作用，促進我國經濟社會在中長期平穩發展。

積極用好財政稅收政策

《意見》要求，要完善制度設計，合理劃分國家、單位和個人的養老責任，抓緊明確實施辦法、財稅政策、金融產品規則等。財稅支持政策是制度設計和國家責任的一個重要方面。

（一）稅收優惠措施應權衡效率和公平。在沒有稅收優惠的情況下，個人在計征所得稅時，其向養老金計劃的交費不能從個人應稅收入中扣除；累計交費的投資收益要繳納資本利得稅；退休后，從個人養老金計劃領取的資金免稅。稅收優惠的典型模式是EET（Exempt-Exempt-Taxed）模式，即在交費階段和資金積累階段免稅，在領取階段納稅。EET稅優模式對我國個人養老金計劃應有較強的促進作用。EET模式已被半數以上經合組織（OECD）國家的商業養老金計劃采用，效果較好。總體而言，勞動性收入在我國居民收入中的占比較高，這使得居民在退休時的收入和個稅稅率相對低，我國居民更看重長遠利益，我國經濟增長率和投資收益率相對高且韌性強，因此，EET模式對個人參與養老金計劃的促進作用應當較強。不過，我國對個人投資收益不納資本利得稅，這削弱了EET模式的激勵作用。

EET稅優模式有利于我國經濟增長。在沒有稅收優惠時，社會的稅負更多由年輕人承擔，這造成年輕人的儲蓄及消費下降，進而造成社會的投資、生產率和實際工資下降、利率上升，不利于經濟增長。而EET稅優模式下，參與人在養老金領取階段納稅，這通常更有利于經濟效率和經濟增長。我國青年一代的經濟負擔較重，所以這種促進作用應當較為明顯。在今后較長時間中，我國優質的養老服務將處于供給短缺的狀態。基于養老金賬戶資金領取方式的分類，對購買養老服務的領取方式給予稅收減免，既能用養老金賬戶的資金更好地實現養老目的，又能促進養老服務產業更快發展。

（二）非稅優惠措施的作用也值得關注。我國以增值稅等間接稅為主，大量人群不需要繳納個人所得稅或個人所得稅的邊際稅率低，對稅制設計和稅優幅度的理解力弱，并且個人的資本利得稅輕。這些現實情況會影響稅優措施對我國個人養老金發展的促進作用。因此，非稅優惠措施的作用值得關注。從各國實踐看，非稅優惠措施主要有以下兩種。

一是對參與人向養老金計劃的交費進行匹配交費。如果參與人向養老金計劃的交費金額達到一定門檻，那么，國家或雇主將為其進行匹配交費。例如，德國自2018年起在其職業養老金體系中增加了交費確定（DC）型計劃。雇主會詢問雇員是否扣減部分工資放到養老金計劃中，且雇主本身需要向養老金計劃中支付相當于雇員工資15%的錢。如果雇主每年為低收入雇員（定義為月收入少于2575歐元）交240歐元的養老金，就能獲得相當于交費金額30%的稅收補貼。每位雇員獲得的補貼最高不超過960歐元。我國個人養老金采用的是DC模式，并且關注養老儲蓄意識弱的人群，因此，由政府進行匹配交費的做法值得考慮。

二是對養老金計劃的參與人給予固定金額補貼。固定金額補貼是給所有符合條件的個人養老金賬戶存入固定數額的錢，直接增加參與人的個人資產。德國的里斯特（Riester）養老金計劃就采用了由政府給予固定金額補貼的做法。當參與人向養老金賬戶的交費額達到個人收入的4%時，就能得到政府給予的固定數額的補貼。這對于收入水平低、養老儲蓄意識弱的人群有較大的促進作用和較好的福利效果。

提升居民養老金融素養

《意見》要求個人養老金要讓老百姓看得明白、搞得懂、好操作。落實好這一要求，需要從普通參與人的角度來設計金融產品和財稅機制，也需要不斷提升居民的養老金融素養水平。而無論在發達國家還是發展中國家，居民金融素養不足都是一個普遍現象，其中一個突出方面就是養老金融素養不足。

（一）居民養老金融素養不足的體現。首先是知識方面存在不足。一是壽命風險。較多人不了解生命表，會低估預期壽命，特別是女性。二是金融概念。很多人不太理解與長期資金相關的概念，如貨幣時間價值、名義值和實際值的差異、風險分攤原則等。三是養老保險制度。一部分人不能區分社會養老保險、雇主養老保險和個人養老保險，不能理解養老金計劃相關的稅收處理方式，甚至不少人說不出自己參與的計劃或不了解自己所參與計劃的基本內容。其次是態度方面存在不足。一些居民缺乏長期導向觀念，沒有動力或信心采取積極行動為個人退休進行財務規劃。一些居民總是怠于評估退休后的生活收支，不信任商業養老金計劃的作用。一些居民則會過度高估自己在養老保險方面的知識和技能，從而做出不利于自己的選擇且難以糾正。

（二）提升居民養老金融素養應更多關注的內容。一是長期財務計算能力。這包括復利原理、貨幣時間價值、有保證和無保證收益率、養老金費用扣除等內容。為了展示這些因素對參與人福利狀況的影響，可以采用計算器、模擬軟件、手機應用程序（App）等工具，通過讓參與人輸入年齡、預計退休時間、收入、交費額等信息，展示出預期退休福利、替代率等重要的個性化信息。當前，多種面向個人的金融產品在推介時，均要進行客戶需求分析和風險承受能力評估。養老金計劃較一般金融產品更復雜、期限更長，涉及的資金量更大，且各類居民均屬于有需要的人群，所以應當幫助居民對長期財務問題形成一定的計算能力，促進養老金融消費者的自我保護。

二是個人基本選項。這包括如何選擇計劃提供者、交費水平、投資配置、計劃遷移、待遇領取方式等。區別加入選項和退出選項，前者是指通過個人主動行為才能參與，后者是指默認參與，但個人可以選擇退出。在DC型計劃中，個人退休后的待遇取決于投資組合的業績，因此，要讓參與人注意提升投資管理技能。

三是財稅激勵措施。稅收激勵措施通常不容易理解，需要細致耐心地向參與人宣傳講解。這包括減免稅發生在哪個環節、納稅方式的選擇今后是否可以修改、稅優力度是否會變化、享受稅優的主要條件和辦理程序有哪些等。非稅優惠措施如政府或企業對參與人養老金賬戶進行的匹配交費或固定金額補貼，通常不難理解，但也最好向參與人明確，這是更直接、福利性更強的優惠。

四是風險。這包括長壽風險、投資風險、通脹風險、政策風險等。在待遇確定（DB）型計劃中，參與人的養老金待遇容易明確，參與人一般不承擔投資風險和長壽風險，但是，有必要提醒參與人，計劃發起人有支付困難的風險和通貨膨脹風險。通貨膨脹風險是指養老金待遇的購買力可能隨時間的推移而下降，也包括養老金待遇指數化處理的內容。對于DC型計劃的參與人，應強調長壽風險和投資風險。長壽風險是指死亡率或預期壽命的不確定性。投資風險是指各種原因造成的投資回報低于預期。政策風險，是指養老金規則方面的不確定性。

五是管理費用。在DB型計劃中，參與人的養老金待遇是根據過去的收入計算的，計劃的管理費用并不重要。對于DC型計劃的參與人，應讓他們明白管理費開支會直接減少個人賬戶的資產，并提醒他們關注費用的結構和信息獲取方式。

（三）提升居民養老金融素養應更多關注的群體。一是新進工作者。提醒他們關注復利的影響、養老保險計劃中的重要選擇權、使用養老保險計劃調節終生收入的意義，以及盡早參與養老保險計劃的重要性。考慮到他們更可能換工作，可以更多地講解不同類型養老保險計劃的可攜帶性。

二是臨近退休者。向他們提示退休時面臨的選擇，包括何時領取養老保險待遇、如何規劃使用一次性大額資金、如何選擇養老年金產品等。DC型計劃的領取方式較為多樣化，應讓參與人理解一次性領取、年金化領取、不定期領取等不同方式之間的差異，特別是壽命變化和利率變化造成的影響。讓臨近退休者理解，對于個人積累的養老金資產，采取生存年金的方式領取比一次性領取更能夠保障長壽風險。

三是女性。從群體角度看，與男性相比，女性的終生收入更低、生存時間更長、金融知識更少、更不喜歡使用金融工具，因此，應當給予女性更多的關注。女性比男生更可能因生產和育兒而中斷工作，所以應讓她們明白不參與、中斷參與或退出養老保險計劃的不利后果。

四是自我雇傭和靈活就業者。他們勞動收入波動性相對大，在基本養老保險制度中的交費和權益通常也相對較低，所以應提醒他們積極參與商業養老金計劃的重要性。第二支柱養老保險需要企業發起，且有一定的財務門檻以及流程要求，使得他們更需要個人養老金計劃，因此，應增強他們進行養老儲蓄的自發性，提升他們管理養老金計劃的綜合能力。

促進有效的養老金投資

（一）嚴格商業養老金投資的監管。養老金投資管理的是人們的養老錢，既追求長期收益，也要將中短期風險控制在一定范圍內。《意見》要求要嚴格監督管理。完善養老金投資監管制度時，應根據養老金系統的性質、規模、發展階段和歷史傳統來進行。

大部分國家對養老金投資有量化的監管限制。監管限制主要是對大類投資領域設置的，有的還考慮了投資的地理位置，以及要求穿透到發起人的層面。限制的形式主要是上限，而沒有采取監管上限的國家通常要求養老金投資者遵守審慎人原則，如歐盟的第二代償付能力監管制度。

從各類投資領域看，養老金投資的監管包括如下內容：一是固定收益證券。各國鼓勵養老金投資固定收益證券，特別是政府債券，有時對投資于非政府債券有一定的監管要求。二是權益。大部分國家對養老金計劃的權益投資設定了上限，其中，針對未上市公司的權益投資限制較嚴。三是不動產。一些國家禁止養老金計劃對不動產進行直接投資，但大部分國家允許采用間接方式投資。四是基礎設施項目。大部分國家鼓勵養老金計劃投資基礎設施項目，但是現實效果有限。五是海外投資。大多數國家更鼓勵養老金計劃投資于本國和經濟社會穩定的國家。六是自我投資（self-investment）。為了避免利益沖突損害參與人的利益、促進投資風險分散，大部分國家限制甚至禁止養老金提供者進行自我投資（可視為一種關聯交易）。七是穿透到投資項目發行人層面，以及對單一主體采取集中度限制。

從發達國家的情況看，養老金投資監管有放寬的趨勢，但相對于其他類型的資金，仍然是很嚴格的。

（二）提升商業養老金投資的績效。養老金計劃的投資策略要基于參與人生命周期內的收入支出和風險承擔特征。一是生命周期投資，包括目標日期策略和長期回報策略。在目標日期策略下，投資組合的風險隨時間的推移而降低，到參與人退休時，投資基本配置在低風險資產上。這種風險降低的路徑被稱為下滑曲線。此策略常作為DC型計劃中個人賬戶的投資選項，但并不適用于DB型計劃。二是長期回報策略。即在可接受的風險水平下，追求投資收益最大化，其中，投資風險主要決定于基金的目標、來源和規模。此策略通常被養老保險儲備基金和主權財富基金采用，較少被個人賬戶投資中采用。

養老金計劃的投資收益主要取決于大類資產的配置而非個體標的。在低利率環境下，養老金計劃的投資呈現以下趨勢：從債券向權益轉移、從傳統領域向非傳統領域轉移、非傳統投資內容發生顯著變化、以及國際投資的增加。其中，非傳統投資領域包括土地和房產信托基金、投資型保險產品、私募股權基金、對沖基金、結構化產品等。這要求養老金計劃建設專業的投資服務、數據及分析系統、內部管理流程等。不過，在信息披露和傳播條件差、市場流動性不足、個體資產異質性大的市場中，往往存在超額收益，養老金計劃可以更加追求阿爾法收益。

養老金計劃更加納入環境、社會和公司治理（ESG）理念。養老金投資是長期導向的，納入ESG理念可以促進從短期視角到長期視角的轉變，推動自身向可持續金融轉型。養老保險與S（社會）維度有著天然的相關性，因為養老保險是一項勞動條件，特別是DB型養老金計劃可以被視為與勞動者的契約。當前，養老金計劃納入ESG理念中應關注兩個問題：一是無論是契約制養老金還是信托制養老金，為了對客戶負責，都需要更加客觀準確地測量資金委托人/收益人對ESG的真實偏好。二是防范漂綠風險和綠色泡沫。

（作者為中國社會科學院保險與經濟發展研究中心副主任、金融所保險與社會保障研究室副主任）