銀發經濟崛起!擁抱養老產業發展的春天

當前制約養老產業發展最突出的矛盾是消費能力不足。養老消費是一種個性化消費和場景式消費，既是動態變化的過程，又是細分具化的過程。如何在養老消費換擋增速時期解決體制、機制障礙，是養老領域消費從量變到質變的關鍵。

產業生態是關鍵老年人消費生態仍需要培育。一方面，針對老年人的養老領域侵權行為，還未形成高效協同的消費維權機制；另一方面，給老年人提供可展示消費方式的平臺和便利消費的工具不足，易于發生消費糾紛。圖片/TUCHONG

國家統計局《養老產業統計分類（2020）》將養老產業界定為以保障和改善老年人生活、健康、安全以及參與社會發展，為社會公眾提供各種養老及相關產品（貨物和服務）的生產活動集合，包括專門為養老或老年人提供產品的活動，以及適合老年人的養老用品和相關產品制造活動，并將養老產業范圍確定為養老照護服務、老年用品及相關產品制造、養老設施建設等12個大類。

促進養老產業發展的政策密集出臺

我國養老服務業的發展始于社會福利的社會化改革。1979年民政部召開全國城市社會救濟福利工作會議，開啟了社會福利改革，公辦養老機構實行公建民營。自此，我國養老服務一直延續著市場化、社會化、專業化方向發展。

2013年被認為是養老產業發展元年，國務院辦公廳出臺《關于加快發展養老服務業的若干意見》，隨后《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》《關于進一步擴大旅游文化體育健康養老教育培訓等領域的消費意見》《智慧健康養老產業發展行動計劃（2017—2020年）》等多個政策文件陸續出臺。

2017年國務院辦公廳發布《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》，全面推進養老服務放管服改革。2019年11月中共中央、國務院印發《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》,支持面向老年人的健康管理、預防干預、養生保健、健身休閑、文化娛樂、旅居養老、中醫藥等業態深度融合?！秶窠洕谑膫€五年規劃和2035年遠景目標》提出：積極開發老齡人力資源，發展銀發經濟，推動養老事業和養老產業協同發展，培育養老新業態，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系。2021年11月，《中共中央國務院關于加強新時代老齡工作的意見》發布，強調加強規劃引導，完善支持政策，發展適老產業，積極培育銀發經濟。

整體而言，我國養老產業政策效應正在加速釋放，市場環境更加優化，養老服務供給方式不斷豐富，產品升級加快，市場內生動力增強，新舊動能轉換加快，產業融合成為發展趨勢。

政策熱、市場冷、企業難的現實困惑

然而，我國養老領域消費尚處于培育和潛力釋放過程中，產業發展還存在諸多結構性矛盾，突出體現在以下幾方面。

一是老年人支付能力不足和成本過高并存，養老消費需求尚未有效激活。養老消費與經濟社會發展水平密不可分，目前養老領域消費態勢總體仍較疲軟，養老服務成本與價格出現倒掛現象。以北京市為例，2019年北京市企業退休職工月人均養老金為4157元；城鄉無社會保障居民福利養老金月均標準為715元。但同時，城區養老機構月均收費標準在5500元以上，郊區養老機構月均收費標準在3500元以上。從整體上看，老年人支付能力不足，養老消費充分釋放的時間窗口期尚未來臨。

二是養老服務設施布局與老年人口布局不匹配，設施總量不足與高空置率并存。近年來我國各類養老服務設施數量有了較大幅度提升，空間布局均衡度不斷改善，但仍存在設施布局與老年人口布局不匹配，養老用地難問題突出。以北京市為例，中心城區床位緊張和郊區床位閑置并存。中心城區由于用地緊張，難以解決養老護理員的就近居住等問題，導致人力成本居高不下，養老機構普遍反映運營壓力大，不少機構處于虧損狀態。

三是新型養老產品和服務匱乏，不能滿足消費升級換代的需要。市場能夠提供的一般性日常生活服務類項目比較多，老年人急需的整合式、一站式服務不足，尤其是長期照護、康復護理、心理慰藉等服務供給不足，這些結構性的供需矛盾隨著人口老齡化、高齡化進程的加快，將進一步加劇。此外，隨著活力健康老年人增多，市場在老年文化創意、旅居、網絡消費等方面可供選擇的產品和服務不足，很難滿足老年人口隊列演替帶來的多樣化、多層次養老服務需求。

四是科技創新型產品和服務不足，企業創新動力和創新能力不足。我國養老科技企業整體上兩頭不足、中間困難、產業政策偏弱。兩頭不足即產品研發端投入不足和消費者認知度不夠、購買能力不足；中間困難即企業規模體量較小，競爭力弱，企業經營困難；而產業政策在產權保護、人才培養、稅收優惠、營銷渠道等方面支持力度不夠，專門從事養老科技的研發、制造、銷售的市場主體不夠多。在康復輔助器具配置、租賃、回收和融資租賃中，存在消毒設備價格高昂、集中消毒空間缺乏、消費者信任度缺失等問題，老年康復輔具行業的商業模式創新不足，缺乏金融服務的支持。

五是養老行業營商環境仍需改善，品牌化、連鎖化、規?；l展受阻。盡管養老機構已經從審批制改為備案制，但是養老機構在備案后要正式運營，在醫養結合、跨區域經營、消防審查、老年餐配送與食品安全等方面仍存在較多限制。由于服務流程長、環節多，對監管前后環節和不同主管部門的工作銜接提出更高要求，容易形成隱形門檻。在實際工作中，異地開辦網點、跨區經營仍面臨多重行政許可的困難，多點之間由于各自按流量申請補貼、辦理星級評定等，不能實現人、財、物的調撥管理，也不能實現稅收統籌策劃，從而制約了規?；l展，影響到行業勞動生產率的提升，養老服務主體小而散、經營困難的狀況沒有根本改善。

六是老年人消費維權機制不健全，消費生態仍需要培育。一方面，針對老年人的養老領域侵權行為，還未形成高效協同的消費維權機制；另一方面，給老年人提供可展示消費方式的平臺和便利消費的工具不足，易于發生消費糾紛。比如，老年人普遍反映大量使用微信、刷卡支付等信息化產品給老年人造成不便，應保留傳統支付方式，不要讓信息化支付體系將老年消費者擋在門外，良好的養老消費環境營造需要全社會共同參與。

正確處理政府與市場的關系

究其原因，我國養老產業發展尚處于摸索階段，社會各界對產業發展的本質特征和內在規律的認識還在不斷深化，政策導向和市場現實間還存在一定的偏差。

首先要科學認識養老產業的本質特征。區別于其他服務行業，養老行業具有一些典型特征：一是市場屬性。養老服務具有商品性，可以通過市場交換，但由于就近就便的要求，養老服務市場有很強的區域屬性，超過一定的服務半徑，服務成本大大提高、服務可得性大大降低。二是社會屬性。養老服務具有很強的社會福利屬性，需要政府補貼等扶持政策，以拉動消費。由于老年人特別是孤寡、失能、失智等特殊群體維權能力弱，甚至沒有維權的能力，養老服務的開展直接涉及家庭安全，是基層社會治理的重要內容。但正因如此，養老市場又容易受到政策干預和人為因素影響，從而形成地方保護和區域壟斷。三是投資屬性。養老服務固定資產投資大、周期長、回報率低，但同時投資回報現金流穩定，受周期性影響小，一旦形成可持續運營模式和品牌效應，可以獲得長期、穩定的投資收益。由于利潤率低，養老服務運營往往采取輕資產模式，缺乏融資抵押物，導致融資渠道不暢，融資難、融資貴。四是人力資本屬性。養老服務是勞動密集型產業，服務人員工資和激勵在成本中占有很高比重，養老服務臟、累、苦，受傳統文化以及追求自由、享受等思想影響，沒人愿意干、留不住人，解決人力資源短缺的問題，不僅靠工資收入提高，還要靠良好的社會環境和文化氛圍。

其次要科學認識養老服務的消費者行為特征。一是養老服務誰來買單？除了老年人，很多時候是政府買單（財政資金購買公共服務）、社會慈善買單（公益組織購買服務捐贈給需要的老年人）、親屬子女（義務贍養人）買單，這就使得養老消費的達成、消費者行為特征非常復雜。二是消費需求分級分類。老年人的經濟條件、居住形態、健康狀況、受教育程度不同，享受國家福利待遇也不同，導致其消費行為偏好不同，消費的異質性明顯。三是交易過程成為社會治理的重要內容。老年人希望獲得就近就便、整合式、一站式服務，對消費安全、心理需要構成功能需求的重要組成部分，甚至超過產品本身的直接功能，這就決定了消費行為本身是家庭安全、社會穩定的一部分。

正是這些行業特點的客觀存在，使得養老產業和養老事業的發展密不可分。事業是基礎，沒有事業，老年人基本權益無法保障。但同時，只有事業、沒有產業，事業也不可能發展好。發展事業可以也需要運用市場手段，提高資源配置效率，但養老服務決不能完全產業化，既要發揮資本作為生產要素的積極作用，也要支持和引導社會資本規范健康發展。

雙向發力激活養老產業發展新動能

多措并舉激發養老消費潛力。當前制約養老產業發展最突出的矛盾是消費能力不足，養老消費是一種個性化消費和場景式消費，既是動態變化的過程，又是細分具化的過程。如何在養老消費換擋增速時期解決體制、機制障礙，是養老領域消費從量變到質變的關鍵。一要充分研究老年消費行為特征，制定精細化支持政策，提高老年人消費能力，有效激發老年人消費。二要完善老年人消費維權機制，讓老年人能夠放心消費，免除后顧之憂，進而構建一種不斷變化的正向反饋機制，提高老年人消費的持續動力，最終實現發掘—喚醒—引導—消費—展示—反饋的完整消費閉環，良好的養老消費環境營造需要全社會共同參與。三要適應信息化時代的要求，在鼓勵推廣新技術、新方式的同時，保留老年人熟悉的傳統服務方式，加快推進老年人常用的互聯網應用和移動終端應用適老化改造，實施智慧助老行動，加強數字技能教育和培訓，提升老年人數字素養，加大涉老領域數字新基建投入，方便消費升級迭代。

因勢利導完善多層次供給體系。養老產業鏈條長、涉及面廣、影響因素多，推進供給側結構性改革是一項長期任務，要順應人口老齡化不同發展階段特征，根據養老產業全鏈條不同環節的作用及影響，統籌兼顧、有序完善分類扶持政策。我們認為，可以將養老產業分為引領、基本、延伸三大環節。一是引領環節，主要包括老齡+研發、老齡+金融、老齡+國際交流、老齡+創新商業模式；二是基本環節，主要包括養老照護服務、老年醫療衛生服務、老年健康促進服務、老年教育培訓服務、養老科技和智慧養老服務等老齡服務；三是延伸環節，重點培育老齡+制造，配套發展老齡+康養、老齡+文旅、老齡+教育、老齡+全齡化社區等。中央有關部門要盡快研究編制相關專項規劃，就養老服務體系、健康支撐體系、老年用品產業、科技化智能化升級等領域，加強系統謀劃、分類指導、協調推進。要全面提升養老產業的科技創新水平，依靠科技創新和金融支持雙輪驅動，推動養老產業供給結構優化升級，形成需求牽引供給，供給創造需求的更高水平的動態平衡。

（作者系中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員，博士生導師；國家衛健委醫養結合專家；民政部專家咨詢委員會委員）

（《小康》·中國小康網 獨家專稿）

本文刊登于《小康》2022年1月上旬刊